آسیب های ناظر بر فرایند بررسی بودجه در مجلس

به گزارش سرویس پژوهش خبرگزاری صدا وسیما: فرایند بررسی و تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی یکی از مهم ترین بخش های نظام بودجه ریزی کشور است که می تواند نقش قابل توجهی در جهت دهی و تعیین مسیر دولت برای اداره کشور داشته باشد.

اگرچه مسئولیت تدوین لایحه بودجه بر عهده دولت است، اما در نهایت این مجلس است که باید انطباق یا عدم انطباق آن را با برنامه های توسعه و سایر اسناد بالادستی و براساس واقعیت های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و بین المللی بررسی نماید و هر کجا انحراف یا خطایی مشاهده کرد، لایحه بودجه را اصلاح و سپس آن را تصویب نماید. به همین دلیل می توان بررسی و تصویب لایحه بودجه را یکی از قدرتمندترین ابزار‌های قوه مقننه برای تأثیرگذاری بر خط مشی ملی به شمار آورد که هم روند اجرا و هم فرایند نظارت بر ماده تبصره های قانون بودجه را تسهیل می کند.

اما بررسی عملکرد قوانین بودجه سالانه و وجود معضلاتی همچون کسری بودجه که در حال حاضر از آن به عنوان ابرچالش اقتصاد کشور یاد می شود، انحراف در هزینه کرد منابع و یا محقق نشدن برخی طرح ها و پروژه ها حاکی از آن است که فرایند بررسی و تصویب بودجه در مجلس با ابهامات و آسیب هایی همراه است.

* ۱۴ آسیب فرایند بررسی بودجه از نظر مرکز پژوهش های مجلس
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارشی که اخیراً با عنوان "آسیب شناسی نقش مجلس در بودجه ریزی با توجه به تجربه بین المللی و الزامات اصلاح" منتشر کرده است، ضمن تشریح سازوکار بررسی و تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، مهم ترین آسیب های ناظر بر فرایند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی را در ۱۴ محور خلاصه کرده است. این ۱۴ محور عبارتند از:
۱. مبهم و غیرشفاف بودن فرایند بررسی جداول و ردیف‌های لایحه بودجه و سازوکار اصلاح اعتبارات
۲. غیرشفاف بودن محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور
۳. پایین بودن نقش کمیسیون های تخصصی در بودجه حوزه مورد نظر
۴. فقدان نگاه کلان به آثار اقتصادی تصویب لایحه بودجه
۵. فقدان تصمیم گیری کلان برای توزیع اعتبارات بودجه ای میان حوزه های مختلف
۶. عدم بررسی دقیق منابع مندرج در لایحه بودجه
۷. افزایش بیش برآوردی منابع بودجه در مجلس
۸. تجمیع سه تصمیم اصلی بودجه شامل تصمیم کلان برای رد یا تأیید کلیات، بررسی و تصویب منابع بودجه و بررسی و تصویب مخارج بودجه در کمیسیون تلفیق
۹. تعداد زیاد پیشنهاد‌های نمایندگان در هر مرحله و عدم فرصت بررسی آن‌ها
۱۰. حجم بالای احکام در لایحه و قانون بودجه
۱۱. فرصت کم دولت برای اصلاح جدی لایحه در صورت رد کلیات در مجلس
۱۲. نقش اندک نظرات کارشناسی در فرایند بررسی بودجه
۱۳. ورود نمایندگان به جزئیات بودجه نظیر عناوین طرح های تملک دارایی های سرمایه ای خارج از سازوکار کارشناسی
۱۴. نبود سازوکار مشخص برای نظارت بر عملکرد و ارزیابی نتایج حاصل از منابع اختصاص یافته به حوزه های مختلف و در نظر گرفتن این ارزیابی برای اختصاص منابع در سال های بعد.

* اصلاح فرایند بررسی بودجه مکمل اصلاح ساختار بودجه است
ساسان شاه ویسی، تحلیلگر اقتصادی در این باره معتقد است، عملکرد بودجه در سال های مختلف نشان از ناکارآمدی هم در فرایند بودجه نویسی و هم فرایند بررسی و تصویب آن دارد.

وی گفت: سالهاست که بحث اصلاح ساختار بودجه مطرح می شود، اما کمتر کسی به آسیب های ناظر بر فرایند بررسی بودجه توجه کرده است.

شاه ویسی افزود: قطعاً وقتی از تحول در ساختار بودجه صحبت می کنیم، تحول در فرایند بررسی بودجه نیز باید در کنار آن اتفاق بیفتد، چون این دو فرایند مکمل یکدیگرند، اگر بخواهیم یکی از چالش هایی را که همواره وجود داشته است نام ببریم، می توان به فاصله دیدگاه های هیئت وزیران در فرایند تصویب لایحه بودجه در دولت با دیدگاه های نمایندگان مجلس در فرایند بررسی و تصویب و یا دیدگاه های بخشی سایر دستگاه های ذینفع اشاره کرد.

وی تاکید کرد: اگر سازوکار به گونه ای طراحی شود که در دوره زمانی بررسی و تصویب لایحه بودجه در هیات دولت بتوان دیدگاه ها و نظرات سایر دستگاه ها و حتی مجلس را اخذ کرد و در مورد مسائل اساسی بودجه به اجماع رسید، قطعاٌ لایحه با ایرادات و آسیب های کمتری به مجلس ارائه می شود و مجلس نیز در فرایند بررسی با آسیب های کمتری مواجه خواهد بود.

شاه ویسی گفت: علاوه بر آن، در این حالت اختلاف بین دولت و مجلس در فرایند تدوین و بررسی و تصویب بودجه به حداقل می-رسد و هم افزایی بیشتری میان آن‌ها برای فهم مشترک نسبت به آنچه که در قالب لایحه از سوی دولت و یا قانون از سوی مجلس ارائه می‌شود، شکل می گیرد، در این صورت می توان انتظار تصویب بودجه ای با انضباط مالی مشخص و شفاف را نیز داشت.

*اصلاح ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی نقطه آغاز تحول در فرایند بررسی بودجه
شاه ویسی همچنین به اقدام مثبت مجلس درخصوص اصلاح ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی که فرایند بررسی بودجه را مشخص کرده است اشاره کرد و آن را نقطه آغازی برای تحول در فرایند بررسی بودجه دانست.

به گفته وی، رویه قبلی در ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی بدین صورت بود که برای تبدیل شدن لایحه به قانون باید ۱۱ گام طی شود، این شیوه، علاوه بر زمان بر بودن، حجم وسیعی از پیشنهاد‌های نمایندگان را برای تغییر در لایحه به دنبال داشت که امکان رسیدگی به اغلب آن‌ها فراهم نمی شد و در نهایت، اعداد و ارقام منابع و مصارف براساس نظرات ناقص کارشناسی و یا سلیقه برخی نمایندگان دچار تغییر می شد، اتفاقی که در سال ۱۳۹۹ برای بودجه ۱۴۰۰ رخ داد، بدون آنکه به پیامد‌های آن توجه کنند. اما در اصلاحی که در این ماده صورت گرفته است، انتظار می رود اختلاف دیدگاه ها به حداقل برسد و تفاهم و هم-افزایی بیشتری میان نمایندگان با دولت در روند تصویب بودجه شکل بگیرد. تغییرات صورت گرفته در ماده ۱۸۲ قانون آیین نامه داخلی مجلس در جدول زیر شرح داده شده است:

تغییرات در جزء ۱ را می توان مهم ترین و کلیدی‌ترین تغییر اصلاح ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس دانست. این جزء در واقع به نوعی به ایجاد هم افزایی، جلوگیری از اتلاف وقت نمایندگان و کمیسیون های تخصصی و رسیدن به اجماع بر روی کلیات نظر دارد که در نوع خود بدیل و تازه است و انتظار می رود نتایح آن را در روند بررسی بودجه مشاهده کرد.

• سهم خواهی سیاسی و تعارض منافع دو آسیب جدی ناظر بر فرایند بررسی بودجه
با این حال بیژن عبدی، کارشناس اقتصادی نظری متفاوت دارد و اصلاح ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس را در رفع آسیب های ناظر بر فرایند بررسی بودجه خیلی مؤثر نمی داند.

به عقیده وی، تا زمانی که نظارت دقیق و شفافی بر عملکرد مجلس وجود ندارد، نمی توان انتظار داشت با تغییرات جزئی، اصلاحات اساسی برای رفع آسیب ها در فرایند بررسی و تصویب بودجه صورت گیرد. علاوه بر آن به عقیده این کارشناس، تا زمانی که فرایند بودجه نویسی به صورت کامل اصلاح نشود، روند بررسی و تصویب نیز با وجود هر تغییری در جزئیات آیین نامه داخلی مجلس تأثیر چندانی در کارآمد شدن بودجه رخ نخواهد داد.

وی سهم خواهی سیاسی و تعارض منافع را از دیگر دلایلی دانست که روند بررسی و تصویب بودجه را دچار آسیب می-کند. به عقیده وی تا زمانی که نمایندگان برمبنای وعده های داده شده به مجلس راه می یابند، چاره ای جز تلاش برای تحقق وعده ها برای تثبیت و حفظ جایگاه نمایندگی خود ندارند و در چنین مجلسی نیز انتظار اصلاحات اساسی در فرایند بررسی قوانین از جمله بودجه دور از انتظار است و نگاهی به عملکرد بودجه طی سال‌های اخیر و عدم انطباق آن‌ها با برنامه های توسعه و سیاست های کلی نظام نیز نشان می دهد نگاه سیاسی بر نگاه کارشناسی در فرایند بررسی و حتی تدوین بودجه حاکم بوده است.

عبدی برای حل این مشکل وجود مجلس دومی که فارغ از درگیری های سیاسی بر عملکرد مجلس نظارت کند را براساس تجربه جهانی، به عنوان یک ضرورت مطرح کرد که می تواند برای رفع ضعف نظارت بر عملکرد مجلس مورد توجه قرار گیرد.

اشکالات و انتقاداتی که به لایحه بودجه از جمله بودجه شرکت های دولتی طی سال‌های متمادی وارد بود، مجلس را بر آن داشت تا قانون الحاق یک تبصره به ماده ۱۸۲ قانون آیین نامه داخلی مجلس را در سال ۹۸ تصویب نماید. این تبصره مشتمل بر احکامی درخصوص نحوه ارائه و رسیدگی به بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بود که براساس مفاد آن، دولت مکلف شده بود درخصوص عملکرد بودجه سال های گذشته و صورت های مالی حسابرسی شده، بودجه تفصیلی سال جاری، عملکرد بودجه مصوب شش ماهه اول سال جاری، بودجه پیشنهادی سال آینده نهاد‌های مذکور در مصوبه و نیز شاخص های کلان کل بودجه به مجلس گزارش ارائه کند تا برای شفاف سازی و واقعی کردن بودجه سالانه در فرایند تصویب و بررسی مورد استفاده قرار گیرد.

اما محمدباقر قالیباف رئیس مجلس شورای اسلامی، ۲۳ آذرماه پس از تقدیم لایحه بودجه سال آینده از سوی دولت، اذعان داشت با وجود تصویب این قانون، اما اجرای آن به درستی صورت نگرفته است و همچنان، اطلاعات شفاف و دقیق شرکت های دولتی که در فرایند بررسی لایحه بودجه مورد نیاز است، وجود ندارد.

با این تفسیر باید دید آیا اصلاحات اخیر صورت گرفته در ماده ۱۸۲ نیز به سرنوشت قانون الحاق یک تبصره به ماده ۱۸۲ دچار خواهد شد یا اجرای آن در عمل اتفاق خواهد افتاد.

متن کامل این مطلب در اینجا قابل دریافت است

پژوهشگر: فاطمه حسینی